De bestuurlijke boete kan op vele terreinen worden toegepast. De rechtspraak van de hoogste bestuursrechters over het boeterecht is inmiddels zo overvloedig dat het hard werken is om het bij te houden. Het bestuurlijke boeterecht is daardoor echt voer voor specialisten, zegt CPO-docent Oswald Jansen.
In het boeterecht zoeken wetgever en rechter nauw aansluiting bij het strafrecht, en dat betekent dat de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad over leerstukken zoals bijvoorbeeld medeplegen, feitelijke leidinggeven, eendaadse samenloop, voortgezette handeling, ne bis in idem van belang is. Zwijgrecht, cautie en de toepassing van het nemo tenetur-beginsel zijn leerstukken die niet alleen door de strafrechter worden toegepast, maar ook door de civiele rechter en de bestuursrechter. Daar komt bij dat de bestuursrechters, ondanks een relatief groot aantal Grote Kamer-uitspraken in het boeterecht, niet altijd op één lijn zitten. Veel strafrechtelijke leerstukken lokken meer richtinggevende rechtspraak van de bestuursrechter uit dan van de strafrechter. Dat geldt bijvoorbeeld voor het zwijgrecht van de rechtspersoon. De strafpraktijk zou meer naar de bestuursrechtelijke rechtspraak kunnen kijken, hoor ik strafrechtadvocaten vaak zeggen.
Veel bestuursorganen die een nieuwe boetebevoegdheid krijgen, lijken te vergeten dat er al veel ervaring is met het ontwerpen van boetebeleid. Vaak hebben zij de neiging voorzichtig te beginnen met een niet al te verfijnd beleid om boetes te matigen bijvoorbeeld. Voor de specialist is het dan vaak geen verrassing dat dat boetebeleid niet in stand blijft bij de rechter, omdat meer maatwerk is aangewezen. Dat is het maatwerk dat al in den beginne had kunnen zijn ontworpen.
Niet alleen bestuursorganen hebben de neiging om de bestuurlijke boete vooral vanuit de bijzondere wet te bezien waarin deze is neergelegd, en minder te kijken naar best practices bij andere boetebevoegdheden. Dat geldt tot op zekere hoogte ook voor advocaten. Specialisten in het arbeidsrecht, het mededingingsrecht of (specifieke onderdelen van het) het financieel recht zien de bestuurlijke boete als een bestuurlijke sanctie die zij als vakspecialist ‘erbij’ nemen. Niet altijd wordt een boeterechtspecialist ingeschakeld, al was het om even te sparren. Dat gebeurt wel als het om een strafrechtzaak zou gaan, zo heb ik de indruk. Op veel terreinen is er naast bestuursrechtelijke en strafrechtelijke ook specialistische kennis van het Europees (bestuurs-)recht nodig, denk bijvoorbeeld aan de bestuurlijke boete op het terrein van de gegevensbescherming.
Effectief boetematigingsverweer: vraag een specialist
De overheid legt zeer regelmatig bestuurlijke boetes op, en die kunnen flink oplopen. Particulieren en ondernemingen die worden getroffen door zo’n bestuurlijke boete schakelen vaak pas een advocaat of andere specialist in als het bezwaarschrift ongegrond is verklaard.
Het bestuursrecht gaat ervan uit dat advocatenbijstand niet is vereist, maar tegelijkertijd zie je dat het vaak buitengewoon ingewikkeld is om zo’n procedure zelf te doen. Het bestuursprocesrecht is niet eenvoudig, en doet vaak geen recht aan het uitgangspunt dat iedereen zelf voor zijn eigen recht kan opkomen. Het boeterecht is niet anders.
De rechtspraak over boetematiging is daarvan een goed voorbeeld. In het bezwaarschrift staat dan bijvoorbeeld dat het allemaal zo erg niet is om zo’n zware boete op te leggen, dat het min of meer per ongeluk gebeurde, en dat deze bestuurlijke boete toch echt te gortig is. En belangrijker nog: ‘ik kan zo’n boete helemaal niet betalen’. De rechtspraak over boetematiging vraagt vaak stevige onderbouwing van zo’n verweer dat tot een lagere boete zou moeten leiden. Het is vaak niet alleen specialistenwerk om zo’n verweer effectief te kunnen voeren, maar ook het vinden van de redenen die soms tot stevige matiging kunnen leiden (zoals bijvoorbeeld de matiging op grond wegens zodanige onderlinge samenhang tussen overtredingen dat op grond van het evenredigheidsbeginsel moet worden gematigd, ook al is geen sprake van eendaadse samenloop).
Kortom, het bestuurlijke boeterecht is inmiddels echt voer voor specialisten.
